| 推进公共资源交易制度改革 提升政府公共资源管理能力 |
| ——365便民服务中心管委会重点课题调研报告(三) |
| www.yiwu.gov.cn 2008年05月29日 来源：义乌商报 | |
|
|
| 〖 字体:大 中 小 〗 |
|
〖收藏〗〖打印〗〖关闭〗 |
|
□市365便民服务中心管委会调研组
所谓公共资源交易，就是公共资源进入市场公开交易，以提高公共资源配置的效率。党的十七大提出“要深化对社会主义市场经济规律的认识，从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用”。制度建设是公共资源交易的关键。公共资源具有公共性，因此公共资源交易制度的一个根本特征就是公开透明，接受公众的监督。公共资源交易制度包括交易体制、运行机制和交易规则，与其他资源的交易有共同点，也有明显的区别。
取得的成效与存在的问题
我市的公共资源交易制度改革起步较早。现行体制是2003年工程招投标和政府采购管理体制改革的重要成果，通过规范交易行为，加强交易监管，改革成效十分显著。
1、节约了大量的财政资金。我们分析了2005年以来政府采购与建设工程交易的情况，2005年至2007年政府采购共节约资金14，559万元，工程交易节约资金258，922万元，有效改善了财政资金使用效益。
2、建立了一套行之有效的交易规则。政府采购和工程招投标监督管理机构通过制定严密的管理办法，规范政府采购和建设工程招投标流程，严格交易秩序，建立了较好的交易环境。通过推行严格的备案管理制度，维护了交易的公正和公平。
3、构筑了一个开放的有形交易市场。2003年实施招投体制改革后，政府采购中心和工程招投标交易中心进入市365便民服务中心操作，建立了开放的招投标交易平台，实行集中交易、集中监管，强化了公开透明交易，促进市场有序竞争。
存在的问题：一是进入有形市场的可交易公共资源少。二是监管机构管理多、监督少。三是交易服务机构专业人才短缺。
典型公共资源交易体制比较分析
由于公共资源交易过程中政府职能较多、范围较广，而国家法律法规又未对交易体制作出明确的规定，各地政府在推进公共资源交易改革工作中形成了多种体制模式，通过相互不断地学习和改进，又衍生出更多的版本。总体而言，形成了以下三种典型模式：
1、杭州模式
杭州模式是当前应用最为广泛的职能配置模式，其职能配置情况如下：
(1)组建公共资源交易管理委员会，负责公共资源交易的领导、协调和效能监督，下设办公室，成员由行政服务中心管委会和监察局派驻纪检组组成，与行政服务中心管委会合署办公，负责公共资源交易的日常协调和效能监督工作。
(2)政府采购中心、工程交易中心、土地交易中心、产权交易中心统一进驻行政服务中心，合称公共资源交易中心，归口公共资源交易管理委员会管理，提供交易平台和交易代理服务。
(3)各市场监管部门各自履行监管职能，其中财政、建设、国土等主要监管部门要求在公共资源交易中心设立窗口。
该模式整合公共资源交易工作领导、协调和效能监察职能，设立与行政服务中心合署办公的公共资源交易管理委员会办公室，实现对参加交易的公共部门、市场监管部门、交易代理机构的协调和监督。各市场监管部门依法履行相关交易市场的监管职责。主要问题在于公共资源交易管理委员会办公室与行政服务中心合署办公，而四个中心归口行政服务中心管理，可能导致公共资源交易管理委员会办公室插手交易日常事务，从而削弱职能部门的监管力度。另外，向公共资源交易中心派驻纪检组是一种新的行政监察模式，实际应用还不够成熟，存在一定的制度风险。
2、温州模式
温州模式是当前应用较广的职能配置模式，其基本职能配置情况如下：
(1)组建公共资源交易管理委员会，负责公共资源交易的领导、协调和监督，下设办公室，为市政府派出常设机构，负责委员会的日常工作。
(2)纪委监察部门在中心设立纪检监察办公室。
(3)组建公共资源交易中心，为全额拨款事业单位，归口公共资源管理委员会办公室管理，内设综合信息部、政府采购部、工程交易部、土地交易部和产权交易部，提供交易平台和交易代理服务。
(4)各市场监管部门各自履行监管职能，其中财政、建设、国土等主要监管部门在公共资源交易中心设立窗口。
该模式最主要的特点是单设公共资源交易管理委员会办公室和纪检监察办公室，而将政府采购、工程交易、土地交易等交易代理服务机构整合为一个机构。该模式与杭州模式的共同特征是市场监管部门各自独立依法履行监管职责。该模式基本符合公共资源交易职能配置要求，公共交易代理服务资源得到整合和有效利用，单设的公共资源交易管理委员会办公室管理、协调、监督力量强，各方依法自主履行职责。主要问题在于公共资源交易管理委员会办公室与部门监管职能有所重叠，并直接介入交易日常事务，导致部门监管职能有所弱化。
3、我市现行模式
我市现行的交易体制职能配置情况如下：
(1)建立政府采购与工程交易领导小组，为议事协调机构，负责政府采购与工程交易工作的领导和协调；设立政府采购与工程交易监督管理办公室，为常设临时办事机构，成员由监察局、财政局和建设局组成，负责政府采购与工程交易的管理、协调、监督等工作。
(2)政府采购中心和工程交易中心进驻市365便民服务中心，并归口365便民服务中心管委会管理。
该模式最主要的特点是职能配置简洁，工作效率高。但是，该模式模糊了市场监管和行政监察的界线，使市场监管部门行为失去监督，而且市场监管职能从部门中剥离出来后，一旦衔接不好，容易导致标后失管。
综合以上分析，可以得到以下基本结论：
(1)纪检监察机关应当在公共资源交易制度建设中发挥重要作用。
(2)应当组建公共资源交易管理委员会，领导和协调交易工作，扩展可供交易的公共资源。纪检监察机构与公共资源交易管理委员会办公室的合作是一项有益的探索。
(3)职能部门的法定监管职能应当得到尊重并有效行使。
(4)政府组建的交易代理服务机构的整合是趋势。交易代理服务也是防止部门既当裁判员，又当运动员的有效办法。
(5)畅通质疑、投诉、举报路径，私人部门参与交易应当得到公正对待。
新型公共资源交易制度基本构想
(一)理解公共资源内涵，进一步扩展公共资源交易范围。要充分理解公共资源的内涵，汇集分散在各部门、企事业单位的公共资源，统筹安排进入统一有形市场交易。要结合各种资源的特征，研究制定交易规则，分步稳妥推进。要进一步加强公共资源交易平台建设，促进各种公共资源在公开透明的环境下，通过竞争的方式实现交易。
(二)理清公共资源交易结构，依法构建公共资源交易体制。在公共资源交易体制中，要依法赋予各个监管部门以监管职能，明确监管权限和责任，确保实现标前、标中和标后全程监管，并建立供应商诚信服务体系。公共资源交易主要市场监管部门的监管职能要进入公共资源交易中心，以方便交易各方办事和实施有效监督。纪检监察机构在独立履行公共资源交易监察的同时，要发挥职能优势，在交易体制中起到组织、协调的作用。应当整合政府采购、工程交易、土地交易、产权交易等交易服务机构职能，组建公共资源交易服务中心，提供统一的公共资源交易代理和平台服务。
(三)创新公共资源交易运行机制，推进公共资源交易协调运转。公共资源交易涉及主体多，监管内容复杂，横跨公共部门和私人部门，需要强势而有效的协调机制。根据公共资源整合的实际，应当把工程交易、政府采购、土地交易、药品采购等公共资源交易的议事协调机构进行整合，成立有各监管部门、纪检监察机构、法制工作机构、审计机构、行政服务中心等单位参加的公共资源交易管理委员会，负责研究、制定和批准交易规则和制度，协调体制内各方的矛盾和问题。
(四)建立健全公共资源交易规则和制度，维护公共资源交易公开、公正、公平和有效竞争。公共资源交易要建立一套统一的交易规则和制度，也要根据不同公共资源的特点，建立适合其公平交易的特别规定。要把招、拍、挂作为交易的主要方式，但也要结合实际，在确保公开透明和有效竞争的前提下，允许竞争性谈判、协议供货等交易模式。要注重发挥专家在交易中的辅助和参谋作用，但也要维护招标人享有一定的定标权。
(五)加快公共资源交易设施建设，改善交易环境。公共资源交易硬件要符合交易特征，满足不同的交易需求。特别要加快信息化步伐，进一步改善交易方式和监管模式，促进交易制度的协调发展。
政策建议
(一)构建统一的公共资源交易服务平台。建议在政府采购中心、工程交易中心、土地交易中心、产权交易中心基础上，逐步整合各中心交易职能，组建公共资源交易服务中心，作为统一的公共资源交易服务平台，提供公共资源交易代理服务和有形交易服务平台。
(二)组建公共资源交易管理委员会。在整合有关公共资源交易议事协调机构基础上，组建公共资源交易管理委员会，市365便民服务中心管委会、市监察局、法制办、审计局和各法定监管部门参加，作为议事协调机构，负责公共资源交易工作的领导、组织和协调，公共资源交易管理委员会应当设立办公室，市纪检监察机构参加，单设或挂靠相关行政机关，负责处理日常事务。
(三)统筹规划公共资源进场交易工作。应当由新组建的公共资源交易管理委员会负责组织和协调公共资源进场交易工作。在进场交易内容上，严格“三个凡是”的要求，在工作步骤上，要体现“统筹谋划、突出重点、分步实施、整体推进”的工作原则。通过落实“五个统一”，确保交易的公开、透明和有效竞争。
(四)监管职能应当回归各职能部门。市场监管是各部门的法定职能，应当依法回归各职能部门，主要监管部门要进入市365便民服务中心设立监管窗口，方便交易各方办理审批和备案，履行标前、标中、标后全程监管职责。要继续推动招标代理机构的健康发展，依法定期检查和评估履职情况，检查结果向社会公开。
(五)研究制定公共资源交易管理办法。应当在原有的政府采购与工程招投标管理办法的基础上，研究制定公共资源交易普遍适用的交易规则和运行机制。注重保护投标人合法权益，畅通投标人质疑、投诉、举报通道，落实市场监管、行政监察责任。
(六)完善公共资源交易设施。要结合公共资源交易平台的扩展和交易规则的修订，进一步完善土地拍卖、产权交易等公共资源交易硬件设施。要加强交易现场监督，完善交易现场监督控制系统。要进一步完善公共资源交易信息管理系统，实现服务信息共享和电子监察。加快供应商诚信系统建设，鼓励供应商依法开展交易和履行交易合同。 |
 |
