义乌市“十三五”棚户区改造规划

                                                             　（2016-2020）

                                                             　　2015年11月

　　目录

　　第一章背景 1

　　一、背景 1

　　二、概况 1

　　第二章“十二五”期间棚户区改造成效分析评估 2

　　一、义乌市城中村改造历程 2

　　二、“十二五”期间棚户区改造工作回顾 4

　　三、“十二五”期间棚户区改造存在问题 5

　　四、原因分析 7

　　第三章规划总则 10

　　一、指导思想 10

　　二、规划依据 10

　　三、规划期限 11

　　四、规划范围与对象 11

　　五、规划原则 11

　　六、发展目标 12

　　第四章棚户区改造重点工作 13

　　一、棚户区改造主要任务 13

　　二、棚户区改造指标确定 14

　　三、棚户区改造项目布局 15

　　四、危旧房治理改造实施主要工作 15

　　第五章实施措施建议 19

　　一、加强宣传，打造品质社区 19

　　二、释放宅基地产权和村级集体组织 20

　　三、把村民的宅基地价值化 21

　　四、村民用“宅基地价值权证”购买城市商品房 21

　　五、危旧房改造政策措施 22

　　附表3：“十三五”棚户区改造规划测算表； 24

　　第一章 背景

　　一、背景

　　依据住房城乡建设部等部委下发的《关于加快推进棚户区（危旧房）改造的通知》（建保发【2013】37号）的要求，深入贯彻落实科学发展观，适应工业化、城镇化发展的需要，以改善群众住房条件为出发点和落脚点，把棚户区（危旧房）改造作为城镇保障性安居工程的重要内容，加快推进集中成片棚户区（危旧房）改造，积极推进非成片棚户区（危旧房）改造，逐步开展基础设施简陋、建筑密度大的城镇旧住宅区综合整治，稳步实施城中村改造，着力推进资源型城市及独立工矿区棚户区改造。城市棚户区（危旧房），指城市规划区范围内，简易结构房屋较多、建筑密度较大，使用年限久，房屋质量差，建筑安全隐患多，使用功能不完善，配套设施不健全的区域。针对义乌经济发展情况，义乌棚户区（危旧房）主要是指城中村和部分危旧房，现仍有近半城中村未改造，城市面貌不佳，居住环境较差，迫切需要进行城中村改造。

　　二、概况

　　义乌地处浙中城市群核心，婺州八县皆通义乌，是浙江中西部主要旅游目的地，是浙江中西部现代商贸、物流、信息和金融中心，是目前全球最大的小商品集散中心。当前，义乌市面临着国家级、省级两大综合改革试点的良好机遇，正处于大平台、大产业、大企业、大项目建设的关键期，可义乌市人多地少，土地供需矛盾十分突出。为适应义乌百万人口城市和国际商贸城市建设需要，改善人居环境，提升城市品位，义乌将进一步完善农村住房改造政策，城中村改造建设方案也将调整，即由原先的“三层半”、“四层半”统一向全高层发展，加强农村社区化、城市化建设。城中村集聚改造，是义乌特大城市发展的重要基础条件之一，也是最大的民生诉求，可以有效改善城市环境，拉动义乌经济、环境可持续发展，助力义乌转型升级，加快义乌特大城市建设步伐。

　　义乌的城中村改造建设一直走在浙江省的前列。自2002年以来，义乌每年拿出1亿元专项资金用于扶持农村建设，乡村基础设施大为改善，全市等级公路通村率、硬化率达100%，一批全面小康建设示范村、特色村和农家乐休闲旅游村(点)应运而生。目前义乌已完成538个村的村庄整治，创建省、市各级新农村建设示范村99个，启动旧村改造195个村，累计建新住房面积1887万平方米，3.7万农户搬入新居，建成了一批“生活宜居、环境优美、设施配套”的美丽村庄，因此全市城镇范围内棚户现象不多，主要为待旧改的城中村和部分建造年代久远缺乏维修保养的危旧房。

　　第二章 “十二五”期间棚户区改造成效分析评估

　　一、义乌市城中村改造历程

　　（一）1999年116号文件

　　义乌市委、市政府历来尊重民众选择，通过营造良好的市场环境和政策保障，带来了市场的大繁荣和大发展，又审时度势的提出“以商促工，贸工联动”的工业化发展战略，工业化不仅促进了市场的繁荣，又进一步推动了城乡一体的国际商贸城市建设。“20世纪90年代中后期，随着经济的高速发展，农村居民收入的不断提高，要求改善居住条件的呼声日渐高涨，各地纷纷开始探索旧村改造途径，涌现了大陈镇二村、稠城街道宗宅村等一批试点村。”在总结试点村经验的基础上,为了保障城市化过程中村民的利益，积极推动城乡一体化的发展，在1999年义乌市政府出台了《义乌市旧村改造暂行办法》义政〔1999〕116号文。116号文鼓励城中村进行整体拆迁改造，村民的资产价值和物业收入都提高了几倍，甚至十几倍，城中村带给城市脏、乱、差的环境得到了改变，又完善了城市化进程中城、村的关系，很好地促进了城市化的发展。开发区的城店、大水畈、贝村都是在116号文的指导下进行的村庄改造。虽然116号文第八条（四）规定“旧村改造人均总用地不得突破110㎡”，但第八条（二）“城市规划区内的旧村改造按拆建比1：1规划” 的规定，使得城中村改造总是突破人均用地以保证村民宅基地安置，导致土地浪费现象十分严重。

　　（二）2001年113号文件

　　2001年对《义乌市旧村改造暂行办法》进行了修订,并以义政〔2001]113号文重新发布。113号文进一步规范了村庄改造的用地审批标准、审批程序、组织保障，提出了“整体拆（搬）建、村庄整理、村庄撤并等”多形式的村庄改造方式。结合“村庄整理”，随后又提出了“小五化”运动，“小五化”即实现农村社区道路硬化、路灯亮化、卫生洁化、家庭美化、环境优化。为了加强领导，义乌专门组建了“农村现代化建设领导小组”，由市委常委兼办公室主任，市财政每年拿出1亿元资金，用于补贴村庄改造和村庄整理。

　　（三）2006年55号文件

　　2003年义乌市颁布了《义乌城乡一体化行动纲要》，纲要明确“到2010年，基本完成主城区“城中村”改造”。

　　结合党的十六届五中全会提出的建设社会主义新农村的重大历史任务，2006年义乌市出台了《义乌新农村建设二十条》，提出繁荣农村经济、建设农村新社区、推进农民充分就业等要求，并明确到2020年，义乌要成为全国新农村建设先进市和示范区，让农民和市民享受“一体化”待遇。

　　结合新农村建设的要求，又出台了《义乌市新农村住房建设实施办法》（义政发[2006]55号）。为了节约和集约利用土地，55号文件把113号文件“以住宅占地”为村庄建设用地的审批依据，调整为“以人均90㎡+10%的发展预留用地”作为村庄的建设用地标准。村庄建设用地审批依据更明确，而且比113号文件节约30-50%左右的土地，也正因为村庄建设用地的明显减少，导致55号文件一直难以推行。

　　（四）2009年84号文件

　　为了进一步节约和集约利用土地，2009年市政府出台《义乌市城乡新社区建设实施办法》（义政发[2009]84号。首次提出“高层公寓、功能分区”的概念，提出“城中村改造实行高层公寓为主的模式安置，其建设用地的60%以上用于规划建设高层公寓；镇中村改造实行生产经营、生活居住功能分区。其生活居住建设总用地的50%以上用于规划建设高层公寓或多层及中高层公”；将人均规划用地调整为“不超过90平方米”；提出了安置系数“高层公寓、标准厂房的安置系数为1：6，多层及中高层公寓的安置系数为1：4.5；高层公寓规划设计时，在实现1：6安置的基础上，允许再规划一定比例的配套用房（一般指裙房），其安置系数最高不超过1：1.5。”

　　84号文件，积极探索的“功能分区”、“高低结合”等模式，却出现了“村民抵触建高层”、“节余土地的利益分配”、“高层裙房的产权归属”、“高层建筑建设管理”、“建设资金”等新的问题。

　　二、“十二五”期间棚户区改造工作回顾

　　“十二五”期间，义乌全面深化改革，面对复杂的外部环境和繁重的改革任务，在市委市政府的领导下，在市人大、市政协的监督支持下，团结依靠全市人民，坚持稳中求进，实现了经济社会平稳健康发展，依托各项改造政策不断更新发展，得到自我完善，开拓适合义乌模式发展的道路。截止至今，全市共完成征收安置77793户，建筑面积1031.03万平方米，货币安置758户，建筑面积6.77万平方米。其中“十二五”期间，共完成征收安置5883户，建筑面积143.59万平方米，开工13638套（详见附表3-1）。

　　上世纪90年代义乌经济发展较快，城区范围内形成了一批开发建设较早的居住区和被城市包围的城中村，其房屋建造技术标准偏低、设计施工水平不高、业主和村民使用安全意识不强、历经自然灾害侵蚀等原因，使用寿命有所缩短，形成城市建设的低洼地。依据省市对危旧房政策指引，“十二五”期间全市共完成危旧房整治10017户，建筑面积164.62万平方米（详见附表3-1）。

　　三、“十二五”期间棚户区改造存在问题

　　（一）棚户区区位存在问题

　　1、影响城市规划布局。

　　一般情况下，城市开发建设过程中，棚户区尤其是城中村改造建设用地的选址和规模，必须优先落实。涉及城市规划的工业、商业、甚至是城市公共绿地，都要作出相应的规划调整，牵制城市规划布局。上世纪90年代义乌城区发展而改建的城中村，如今部分已成为现今棚户区改造的重点，村内基础设施落后，不少房子经排查已成为丙类C/D级危旧房，而其所处区位在城市大开发的今天，都已经是绝佳的中心城区。十二五期间，浙江义乌经济开发区一～三期10.2k㎡建成区范围内，16个城中村，仍有15个实施就地改造，与工业交错混杂，分不清是新城中村包围工业企业，影响规模企业和产业集群的形成，还是工业包围新城中村，影响村民的居住环境。

　　2、影响城市整体功能的形成。

　　棚户区改造一般为住宅用地，但改造后的村民住房，通常一层是工业、商业或仓库，二层以上是居住、办公或者是其他休闲场所，其中非居住功能，约占建筑面积的32%，村庄内的功能十分混乱。占现状城市建筑用地37.32%，内部功能混乱的城中村，散乱地分布在各分区，左右并影响城市整体功能的形成。

　　3、影响城市土地的集约利用

　　调查发现：稠城、稠江、江东、北苑、后宅等五个街道的主城区现状居住用地为2398.35公顷，其中城中村用地1861.8公顷，占居住总用地的77.59%，超过“商业服务业设施用地（598.49）、工业用地（1158.43）、公用设施用地（89.44）”三项之和1846.36公顷，而商业服务业设施用地、工业用地是支撑城市经济中，第二产业、第三产业发展的主要功能用地。城中村用地占“居住用地（城中村除外）、公共管理与公共服务设施用地、商业服务业设施用地、工业用地、物流仓储用地、公用设施用地”等六项建筑用地的（3126.37公顷）的59.55%，这表明：主城区现状建成区中，除了道路、绿化以外，每开发1.68㎡城市建设用地，就要安排1㎡的城中村改造或危旧房改造用地。

　　（二）缺少对危旧房既有住宅改造的政策支持

　　现行的《义乌市城乡新社区集聚建设实施办法》（以下简称办法），主要针对城中村，且有很多创新，包括建设资金渠道创新、融资手段创新，但是对危旧房等缺少相应政策支持。浙江省从1989年11月21日建设部《城市危险房屋管理规定》出台26年来，一直没有出台过这方面的管理规定或者实施细则，按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）和《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》（浙江省人民代表大会常务委员会公告2014第14号），结合本市实际，正进行制定《义乌市国有土地上房屋征收与补偿办法》和《义乌市国有土地上房屋征收与货币化补偿安置实施办法》，将为房屋征收提供政策依据，也是解决危旧房治理改造的重要政策依据。

　　危旧房一定程度上区别于城中村，近年来，多地发生的房屋坍塌事故，使居民住房的质量问题又一次成为全社会关注的热点和焦点，特别是上世纪八十年代建设的住房，随着房龄的增长，房屋质量问题已越来越突出，安全隐患也越来越大，老百姓反映、投诉、呼声不断增多。切实做好危旧房的改造，保障居民生命和财产的安全已成为我市民生工程的重中之重，成为维护我市社会稳定的一件刻不容缓的大事。义乌危旧房改造以改善居住条件、完善居住功能为目标，提高旧房现有利用效率，适应人们对居住环境日益增长的需求，同时实现历史文化的继承与发展，实现义乌城市土地资源的可持续利用。

　　解决危旧房问题涉及面广，具体表现在以下几个方面：

　　1．资金困难。由于危旧房屋中居住的大多是弱势群体（下岗、失业、退休人员等）, 其家庭经济相对较困难，无力出资；同时，危旧房城中村片区，都是一些面积狭促、用途受限、征收量巨大的“硬骨头”，资金总体缺口较大。因此，资金问题成为危房改造工作的第一个难题。

　　2．土地制约。土地缺乏是制约危旧房改造的另一个重要因素。城区有一部分危旧房屋，原地拆建难以实施，需进行异地建设安置，但城区缺少安置地块。

　　3．国有土地上房屋征收推进难度大。一方面来自周边阻碍，由于危旧房屋的周边也是危旧房屋，建筑质量相当，加上周边住户考虑通风、采光等因素，往往一幢危房在征收改造过程中周边住户会出来干涉、阻扰，致使危改工作难度增加。

　　另一方面，由于危旧房屋改造涵盖的内容包括：室内结构设计、周转房安排、过渡费补助等问题，在同一幢危房业主中，业主意见参差不齐，难以达成协议。据统计主要有以下几种情况：

　　(1)大部分业主征收意愿强烈，希望进行整体改造，只有少部分业主服从政策规定愿意征收；

　　(2)至少三分之一以上业主征收补偿安置要求过高，既要增加房屋面积，又要获得较高的征收补偿，或者货币补偿安置要求过高等；

　　(3)个别业主不愿被征收；

　　(4）个别业主对将危旧房改建新房持肯定态度，但生活的困难使得这些居民配合度不高。

　　四、原因分析

 

　　（一）城中村改造规划与城市规划完全分离。

　　城市规划会根据不同区位的级差地租、不同的功能以及城市景观控制的需要，制定相应土地的建筑密度、容积率、绿地率、公共设施配套、建筑高度等强制性的规划控制，引导土地进行合理有序地“城市化”建设。而城中村改造，不按“城市控制性详细规划”中确定的“城市社区”的要求进行规划建设，仍然遵循“乡村”的建设制度和建设模式，如：旧村改造均有统一的建筑密度、容积率等规划控制指标，上位规划的相关控制与旧村改造几乎没有任何关系；沿袭“保障农民生活、稳定农业生产，村民享有集体土地的宅基地使用权”的乡村宅基地制度；采用“由村集体组织”给“集体组织成员”分配“宅基地”，村民自建住房等模式，把原来的乡村改建为城市里的村庄，“城乡二元”演变为“城市二元”。

　　（二）宅基地安置的改造模式，引导村级组织和村民集中于对“物质空间”的关注。

　　1、村级组织与城市争夺更多更好的建设用地，导致城中村的选址与城市结构和城市规划布局没有关系。

　　以村为单位的、宅基地安置的旧村改造模式，势必把旧村改造相关利益主体的注意力集中于宅基地，集中于对“物质空间”的关注。在城市政府需要使用“集体土地”的时候，村集体和村民都是“经济人”。村集体组织为了“组织利益”和自己的利益，要为旧村改造争取更好区位、更多的建设用地，与城市政府在城市建设用地上展开利益博弈。尤其是有较好区位的城中村，更不愿意按照城市规划布局进行调整，往往是城市规划迁就城中村的选址。

　　2、同时，宅基地安置的城中村改造，只是为了落实村民宅基地，满足村民的建房。

　　虽然，城中村改造规划审批的是“住宅用地“，但城中村的使用功能是由出租者，按照“市场”的需求而决定的，规划“引导控制”城市功能的作用“失灵”。导致城中村住房的使用功能与城市的规划功能和城市现状已有的功能没有关系。

　　3、对村民而言，争取更多更好的宅基地，建设更多的建筑面积，是村民关注的焦点。

　　为了减少村民之间矛盾，只能采用“千篇一律、简单公平”的平面规划和建筑设计。在平面上，为了使尽可能多的宅基地拥有相对一样的区位，减少宅基地之间的差异，村集体、村民会坚持选择朝向、间距等完全相同，宅基地之间通达性、景观、区位等基本一致的，“横平竖直、兵营式”的设计；在立面上，为了避免村民在建设过程中采用加大前后悬挑、提高建筑高度等方法占有更多的建筑空间，而影响前后、左右村民的利益，村庄内的住房只能以经过规划管理部门审批的，建设高度、屋顶坡度、前后悬挑，甚至门、窗的开设等都一样的方案进行设计和建设。

 

　　（三）村民对住房价值认知的缺陷，影响改造模式的创新。

　　村民之所以一直坚持宅基地安置的垂直房，而抵触通过建设城市小区、城市高层公寓来实现宅基地的权益，主要原因在于，村民一直认为，土地是最宝贵的，宅基地安置模式，可以占有更多城市土地. 村民还认为，推行高层公寓是“政府与村民争夺城市土地”。却不知道，城市土地的价值是要通过城市功能地有效利用才能显现出来。就好像，公共绿地，对城市有很重要的生态环境价值，但是，没有直接的经济价值。对村民住房价值认知的缺陷，是村民抵触高层公寓的主要原因之一。

　　调查发现，很多村民很清楚，附近的城市小区住房的租金比自己的住房租金高，也知道城中村住房租金低的主要原因是环境差、没有物业管理等。而以村为单位、村级集体组织主导的城中村改造模式，作为个体的村民，根本没有能力按照自己意愿单独做出选择,更不可能按照自己的意愿付诸行动。作为个体的村民，因为担心既得利益的丧失而选择宅基地安置的垂直房，更多的是无奈和路径依赖。

 

　　（四）以村为单位的城中村改造，形成较强封闭性的生活群体，影响城村融合

　　新城中村虽然进行了物质形态的改造，村民的身份实现了由农民到居民的跨越， 但是“相对城市社区环境有较强封闭性的生活群体”，以及较高的房产租金收益，阻碍了村民通过参与城市分工获得报酬的原始冲动，影响村民提高自身素质创造就业条件的动机，村民的市民意识、参与城市分工融入城市的努力严重落后城市化的要求。新城中村村民，比城市市民更有优越感，其内聚力更大，因此更希望自己是村民，更不愿意融入城市。而通过保护村落物质空间、强化村落社会关系，巩固村民利益的愿望更加强烈。新城中村与城市社会的界面更加清晰，外来打工者的聚居，还将带来不少新的社会问题。

　　（五）新国有土地上房屋征收政策对被征收业主改造意愿的冲击

　　依据《义乌市国有土地上房屋征收货币化补偿安置实施办法（征求意见稿）》第十九条，被征收房屋用于评估的建筑面积，垂直房按合法建筑总面积或占地面积的4倍计算，水平房按合法建筑面积的1.15倍计算。补偿比例的降低对现有集聚范围内的城中村和危旧房改造带来一定程度的冲击，选择观望的人群将增多，对原有已摸底调查的启动区块影响较大。

　　第三章 规划总则

    一、指导思想 

　　棚户区的存在具有历史原因，当前已成为城市中“二元结构”的一大表现，有必要加快改造的步伐。棚户区基本处于城市建成区范围内、平房密度大、使用年限久、房屋质量差、人均建筑面积小、基础设施配套不齐全、交通不便利、治安和消防隐患大、环境卫生脏、乱、差的区域，存在安全隐患。帮助这些居民较快地解决住房困难，是党和政府义不容辞的责任。

　　以党的十八大精神为指引，深入贯彻落实科学发展观，以改善群众居住条件、优化人居环境、建设美丽义乌为根本出发点，全面有序推进城市棚户区（危旧房）改造，从而实现对这一群体的住房给予保障与支持。另外积极探索建立产权多元化新形势相适应的面向全社会的房屋使用安全监管制度，建立和健全城镇住宅房屋使用安全长效机制，积极发挥政府牵头协调作用与有效发挥业主主体作用相结合，落实城镇棚户区改造政策措施与发挥社会各方面支持作用相结合，妥善处理棚户区改造与文化遗产保护的关系，以改革创新为动力，以制度建设为保障，通过政府、业主、社会共同努力，逐步消除城镇棚户区房屋安全隐患，努力增进民生福祉、促进社会和谐。

　　二、规划依据

　　1.《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危旧房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（国发〔2015〕37号）；

　　2.《2015年全省城镇危旧住宅房屋治理改造工作要点》（建办发〔2015〕165号）；

　　3.《关于开展全国老楼危楼安全排查工作通知》（建办电〔2014〕7号）；

　　4.《浙江省人民政府办公厅关于全面推进城镇危旧住宅房屋治理改造工作的通知》（浙政办发〔2015〕61号）；

　　5.《关于印发义乌市危旧房大排查工作方案的通知》（义政发〔2014〕58号）；

　　6.《义乌市新社区集聚建设专项规划》（义政发〔2013〕43号）；

　　7.《义乌市农村“空心村”改造实施办法》（义政办发〔2013〕22号）；

　　8.《义乌市城市住房建设规划》（2008-2012年）；

　　9.《义乌市新社区集聚建设（棚户区改造）专项规划》；

　　9.《义乌市域总体规划纲要》（2014-2030年）；

　　10.《义乌市城乡新社区集聚建设实施办法》；

　　11.《关于中心城区集聚建设规划区范围内村庄分类的通知》【义社区建设办（2013）4号】；

　　12.有关国家与地方的法律、法规、规范和技术标准、政策文件及义乌市相关规划。

　　三、规划期限

　　本规划为“十三五”住房保障规划子规划，规划期限为2016年-2020年。

　　四、规划范围与对象

　　1、规划范围

　　义乌中心城区七个街道规划建设范围。

　　2、规划对象

　　中心城区范围内未参加城中村改造的村庄和危旧房等。

 

 

　　五、规划原则

　　1、科学规划、分步实施

　　根据经济社会发展水平，结合土地利用总体规划、城市规划、城镇住房保障房规划，科学确定城市旧住宅区（城中村）改造规模和时序。

　　2、政府主导、市场运作

　　城中村改造量大面广，政策性强。政府要加强组织协调，加大要素保障，强化全程监管。要加强政策引导，充分发挥市场机制的作用，调动社会资本参与改造的积极性。

　　3、因地制宜、区别对待

　　坚持整治、保护与征收改造相结合，严格界定改造范围。对实施改造的，要依法依规合理制定安置补偿方案，维护群众合法利益。

　　4、统筹推进、配套建设

　　要坚持合理布局、科学选址、集约用地、综合开发。组织好新建安置小区的供水、供电、供气、通讯、污水与垃圾处理等市政设施和交通、商业、教育、医疗卫生、无障碍设施等配套公共服务设施的建设，方便群众生活。

　　六、发展目标

　　（一）城中村改造发展目标

　　为提高义乌城市品位，提高人民群众生活品质，着力打造精品城市、美丽乡村、全域旅游的升级版，加快城市转型发展步伐，结合现状城中村存在实际情况，“十三五”期间棚户区改造工作将继续稳步推进，确保“十二五”期间已开工但未竣工的11614套安置住房在“十三五”期间完成建设及交付使用。并制定以下分年度城中村改造发展目标（详见附表3-2）：

　　于2016年12月前征收921户，建筑面积10.65万平方米，安置方式为实物安置，新开工安置住房2333套，建筑面积36.39万平方米，竣工1583套并完成交付入住，共计建筑面积21.65万平方米。

　　于2017年12月前征收384户，建筑面积5.85万平方米，安置方式为实物安置，新开工安置住房2900套，建筑面积45.8万平方米，竣工8581套并完成交付入住，共计建筑面积107.5万平方米。

　　于2018年12月前竣工交付入住2985套，建筑面积72.29万平方米。

　　于2019年12月前竣工交付入住2200套，建筑面积53.28万平方米。

　　于2020年12月前竣工交付入住1498套，建筑面积36.28万平方米。

　　“十三五”期间共预计征收（收购）住宅可盘活土地11公顷，安置住房建设用地需求32.88公顷。依据安置住房投资计划2016年保障资金需求89243.4万元，2017年保障资金需求232698万元，2018年保障资金需求108435万元，2019年保障资金需求79920万元，2020年保障资金需求54420万元（详见附表3-3）。

　　（二）危旧房改造发展目标

　　根据市委、市政府的工作部署，加快落实省建设厅《2015年全省城镇危旧住宅房屋治理改造要点》，全面推进我市危旧房治理改造工作，计划对189幢C/D级城镇既有危旧房进行治理改造，结合我市危旧房的实际情况，计划于2017年12月前完成以下分年度城镇危旧房治理改造目标：

　　于2016年12月底全面完成下车门、石古金、仓后新村、丁店、景谊路等49幢，共计14416.18平方米C/D级危旧房治理改造任务规划目标。

　　于2017年12月底全面完成西门街、前大路、稠佛路、岭头、苏溪为民路等92幢，共计27751.37平方米C/D级危旧房治理改造任务规划目标。

　　同时除189幢C/D级城镇既有危旧房外，计划于2020年12月前将完成对义乌市域范围内剩余的93幢B级城镇既有住宅危旧房屋和10624幢其他类型危旧房的治理改造，确保涉危群众的人身安全。

　　第四章 棚户区改造重点工作

　　一、棚户区改造主要任务

　　1、2017年前基本完成对危旧房的治理改造；

　　2、“十二五”期间开工的安置住房基本在“十三五”前期完成交付使用，其余新开工的安置住房基本在“十三五”规划期内完成建设及交付；

　　3、为打造精品城市提供基础条件及城市面貌。

　　二、棚户区改造指标确定

　　（一）人均宅基地

　　根据《义乌市城乡新社区集聚建设实施办法》人均宅基地为35㎡，规划考虑留有余地，取人均宅基地40㎡。

　　（二）容积率测算

　　通过对欧景名城、现代城、中央公馆、城北商业中心等9个小区的统计，容积率大多在2.5-4.0之间。

　　考虑到机场限高、古镇保护、山体轮廓线保护等要求，结合实际情况综合考虑选值，本次规划安置住房小区换算容积率选值保守定为2.5，其中城镇规划区选择2.5—3.0，选值测算在测算表格里说明。

　　（三）权益面积置换标准

　　1、城中村

　　按1:3确定置换高层公寓权益面积。

　　根据《义乌市城乡新社区集聚建设实施办法（试行）》第十七条置换标准：“村级集体经济组织成员以合法住宅建筑占地面积为基数…，按1：5确定置换权益面积，其中3/5为高层公寓面积…，2/5为产业用房面积…。”

　　2、危旧房

　　城镇危旧房除少部分为城中村形式存在外，大部分为城市老旧小区，其所处位置优异，居民生活环境较差，且部分市政设施已无法满足现今社会的需求，基本按照政策引导推动、群众自愿自主、整体规划编制、分步实施改造、鼓励货币化安置的原则。除佛堂古镇及西门街历史街区之外，其余既有住宅危旧房按《义乌市国有土地上房屋征收货币化补偿安置实施办法（征求意见稿）》，被征收房屋用于评估的建筑面积，垂直房按合法建筑总面积或占地面积的4倍计算，水平房按合法建筑面积的1.15倍计算。属于低收入住房困难家庭的住宅房屋被征收人，其被征收住宅房屋建筑面积低于54平方米最低补偿建筑面积标准的，不足54平方米部分按评估比准价格给予低收入住房困难补偿，但被征收人他处另有房屋的除外。

　　（四）公共服务设施配套指标

　　按照《城市居住区设计规范（2006版）》确定集聚社区公共设施配套规模：

　　1、集聚区内人口在0.5——2万人的，区内公共服务设施配套用地采用1.5—2㎡/人。

　　2、集聚区内人口在2万人以上的，区内公共服务设施配套用地采用2——3㎡/人。

　　三、棚户区改造项目布局

　　城中村改造地块选址原则：功能区块清晰、人口集聚适度、服务半径合理、功能配套齐全、地理位置优化、尽量予民于利。目前工业园区集聚区块A组团、城西集聚区块六中西侧地块、北苑集聚区王前山地块一期、佛堂镇双林集聚区A组团地块、北苑街道楼店区块等已选址动工，而北苑集聚区王前山地块二期、稠江街道第一集聚区一组团地块、上溪镇第三集聚区上楼宅地块计划于2016年动工建设，后宅镇中北侧集聚区块、稠江街道杨一、杨二、杨三旧改项目计划于2017年动工建设。

　　四、危旧房治理改造实施主要工作

　　危旧房改造是一项涉及改善民生、美化城市、发展经济、保护文化的综合性工程,是一种以社会效益为前提,以提升被改造区人居环境条件为宗旨的社会积极变迁。将城市主城区落后、衰老地区进行综合整治,提升其土地和建筑的功能,是优化城市规划、增加城市核心竞争力的有效途径。本次改造危旧房共189幢且多为早期商品房或安置房，建造用材和施工工艺较当时领先，因年久失修及外部环境原因，部分建筑构件已无法满足部分现今安全准则，但不影响日常生活，且已启动治理前期准备工作，故结合改造意愿和实施难易度，对C/D级危旧房屋统筹安排，制定以下治理计划：

　　1．规范管理，落实到位

　　对项目管理要求做到“六到户”：

　　一是任务到户，把危房改造对象落实到户，每个建房户明确具体拆除时间和安置时间，让户主签字，做好施工准备；

　　二是公示到户，将每幢危房改造居民户的姓名在电视、报纸等媒体上公示，确保工作公开、透明，接受社会监督；

　　三是资金到户，租房补助资金、修缮补助资金和新建补助资金必须由市财政局按照相应标准打卡到户，实行社会化发放；

　　四是建档到户，实行“一楼一档”，对每个建房户的姓名、家庭住址、开工时间等基本信息建立电子档案，以备检查；

　　五是标识到户，新建和修缮加固的房屋竣工后要在建筑物的醒目处加挂统一标识牌；

　　六是验收到户，开工后，市危旧房治理改造办公室适时对建房进度、资金落实情况等进行督促检查。

　　2．科学设计，规模适度

　　危旧房改造要量力而行，注重实效，根据市财政资金安排以及征收意愿，分期推进，在满足基本居住功能和安全的前提下，控制建筑面积和总造价。

　　3．依法建设，合理规划

　　城镇危旧房改造应依法、依规办理有关手续，按照“因地制宜、合理布局、形式多样、防灾减灾、节约土地、城乡一体”的原则，根据当地自然条件和经济水平，合理选择建设地址，注意避开行蓄洪区和地质灾害隐患区，并符合城镇建设的总体规划要求，不得出现违章建筑，避免短期内拆迁重建。

　　4．治理改造手段

　　A、设立标识

　　每幢危房做到统一标识，标识内容要求详细记录安全鉴定等级和结构类型等基本信息，在醒目位置设置全市统一的危房警示标识。

　　B、分类治理

　　对不影响主体结构基本能满足日常生活的B级旧房采取修缮加固的治理方式。对局部出现险情的C级危房，综合周边建筑、环境、交通等因素，因地而异，可采取拆除和修缮加固两种治理方式。对整体形成险情已无法满足日常生活的D级危房，结合历史文化遗留价值和所处区位要素，可采取拆除和修缮恢复两种治理方式，但鼓励货币补贴或者就近集聚区安置。

　　5．改造实施建议

　　1）建立以土地储备为主要方式的旧区改造新机制，努力转变被动应对局面，调动旧区业主参与治理改造的积极性，具体做法是：

　　（1）按规划确定改造和储备土地区域。按总体规划对危旧房所处区位优劣作出分析，并划出相应区域作为土地储备用地。

　　（2）进行征收意愿调查，在此区域内广泛听取产权人意见，确定被征收的要求和愿望，90%以上被征收人同意改建的，方可进行旧城区改建。房屋征收部门应当与被征收人签订附生效条件的补偿协议。在征收补偿方案确定的签约期限内达到80%签约比例的，补偿协议生效；未达到80%签约比例的，补偿协议不生效，房屋征收决定效力终止。房屋征收决定效力终止的，市人民政府应当予以公告，并书面告知被征收人。

　　（3）明确统一安置政策，以货币安置为主，房屋安置为辅。

　　2）保护城市房屋遗产——文化脉络

　　在旧房改建和旧区改造中，要注意处理好“建设与保护”的关系，要有长远眼光，保护好城市的房屋遗产，文化脉络，例如西门街、佛堂古镇等历史街区。对一些可拆可不拆的，尽量不拆，要正视上世纪九十年代“保护”不够的问题。充分认识“开发建设是发展，保护改造也是发展”的意义。要从战略高度思考城市遗产的保护，把遗产保护和城市发展紧密结合，从静态的城市保护转化为动态度保护与发展相融合的过程。在具体实施改建的过程中，不应片面追求速度，而应以科学的态度，慎重的操作予以积极稳妥地推进旧房改造、改建。所以，既要为老百姓解决生活中的不便，也要考虑到风貌保护建筑的内部结构不因此受到大的损害。珍惜地利用，保护地开发尤为重要，方案要经过有关专家论证和政府文保部门的审核、备案。在改造材料的选用上，应力求环保、节能、轻质、具有高强度的防漏、防渗功能。施工中要多借鉴国内外类似改造的成功经验，多创造一些建筑风貌和文化元素成功融合的实例。内部“做新”，外表“复旧”，上海、杭州、广州等大城市的“旧房新区”经验值得借鉴。

　　3）回购安置，利益共享

　　结合落实国务院关于经济适用房和廉租房的精神，通过在市区掌握一定数量的危旧房，推动全市的公租房政策。政府采取招标团购的方式，以低于市场的价格回购不同区域的商品房，并将回购的商品房用于危旧房征收安置，避免大拆大建，造成新的过剩和资源浪费，同时对库存过剩的市场是一个很好的对冲。从而避免形成贫富差距较大的居住环境，缩短安置过渡期，减少征收环节的补偿诉求等矛盾，以此达到利益共享。

　　4）按预算安排计划，分步实施

　　依据市财政预算安排征收计划，分步实施。在确定规划设计方案后，集中主要力量和资金，按改造单元由易到难、由点到面，并对全区块予以基础性地综合市政工程改造，建成后推行“一体化”的管理方法，避免财力和人力上的重复消耗、浪费，给居民生活、出行带来诸多不便。

　　5）从整治城市综合环境的目标出发

　　城镇危旧房一定程度上影响市容市貌，随着生活质量的提高，城市功能定位的明确，老旧小区功能及环境品质缺陷日益明显。本着复兴城市整体机能、整治城市综合环境的目标，通过区块留白、增设停车场地、公园绿地等手段实现城市环境更新。义乌已进入一个新的历史发展阶段，必须要以更高标准来改建旧房，更新旧区，防止改造过的区域几年一过，综合环境便拉低区块品质，因此危旧房治理应提升至城市功能升级的高度来认识改造的重要性，明确特定区域的功能分工，并在功能清晰的前提下进行区域规划和改造。这样，土地在实现其价值的同时，也增强了城市的综合竞争力。

　第五章 实施措施建议

　　一、加强宣传，打造品质社区

　　（一）广泛宣传，提高村民对住房价值的认知

　　通过广泛的宣传，要让村民知道：

　　房地产价值，是等于其未来各期净收益的现值之和。新城中村住房低收益和低价值的现实，影响了村民通过宅基地安置模式实现更高住房权益的期望。

　　新城中村住房租金仅为0.37元/㎡·天（包括一层店面的租金在内的平均值），而相同区位城市居住小区住房租金则为0.58元/㎡·天。新城中村房屋的租金收益，仅为城市小区住房的63.8%。

　　按报酬资本化法计算，三间（108㎡宅基地）四层半新城中村住房555.12㎡建筑面积，50年和70年使用期的收益净现值分别为158.02万元和203.23万元。555.12㎡建筑面积的城市小区住房50年使用年限与70年使用年限的收益净现值分别为221.59万元和291.08万元。因此，新城中村四层半住房的价值，仅为城市小区住房的71.3%(50年使用期限)和69.8%(70年使用期限)。

　　村民认为的：集体土地可以无限期使用，其无限期的收益一定比城市小区住房要高，这同样是认知的误区。通过计算可知，城中村三间四层半房屋无限期使用的收益净现值，也只有305.65万元，只比城市小区住房70年使用期限的收益净现值多14.57万元。

　　让村民充分了解有关住房价值的知识、了解新城中村住房与城市小区住房价值之间的关系，是推行城市高层小区实现村民宅基地权能的前提。

　　（二）加快首批集聚区建设，让一部分村民先感知城市小区的品质和价值

　　在广泛宣传的基础上，结合现行的城中村改造政策，选择首批入住村庄及集聚小区（如佛堂镇双林集聚区A组团）进行宣传，按照城市规划及集聚政策进行宣传。通过宣传，让一部分村民通过选择城市高层公寓，首先获得更高的居住环境和住房价值，逐步引导村民的认知。

　　假设，欧景名城、新科花园等城市小区中有50%的住房，可以用村民的“宅基地价值权证”去购买。而且，大约1㎡宅基地的“宅基地价值”，可以至少购买到6㎡城市住房的情况下，村民会很容易理解到，自己的宅基地权益不仅很好的得到了保障，而且无论是居住环境、住房品质、住房价值都大幅度的得到提升。

　　只有这样，村民才会乐意地接受，城市和村民双赢的高层公寓模式。也只有这样，才能建立并推行城市与村庄融合的城中村改造创新模式。

　　二、释放宅基地产权和村级集体组织

　　（一）分类释放宅基地产权

　　把已经改造的城中村村民住房的宅基地，由“集体土地改为国有土地”，让村民的住房与国有的商品住房一样，可以贷款抵押、自由流通，拥有相对完整的产权，提高村民的住房权益，进一步拓展住房的保障功能；也有利于把村民住房纳入城市住房调控，完善城市住房供应体系；有利于其他市民购买村民住房，增加城市住房的供应，提高城市承载能力，加快村民与市民的融合，有利于加快城市社区的形成。

　　把未改造城中村村民的宅基地，在改造前直接把集体土地改为国有土地，避免重建新村、避免再通过“村级集体组织分配村民宅基地”的方式来实现村民的住房权益，为完全按照“城市化”方式进行城中村改造创造条件。

　　（二）释放“村级集体组织”

　　相关法律规定，为了“保障农民生活、稳定农业生产”，“村级集体组织成员，享有分配宅基地建房的权利，且分配权属于“村级集体组织”。而城中村的村民已不再从事农业生产，也不再是农民的生活方式。“城中村消亡”是城中村改造的最终目标，城中村改造继续采用“以村为单位、村级集体组织实施的乡村建设模式”，不仅不利于“城中村消亡”，却进一步固化了城中村的存在。

　　释放“村级集体组织”，就是取消城中村改造过程中“村级集体组织”的利益主体资格。城中村改造由“城市、村级集体组织、村民”三方利益主体改为“城市、村民”两大利益主体，不再由村级集体组织实施。城市政府组建专门的机构，组织实施城中村改造，为“城中村消亡”、实现村与城市无缝融合创造条件。

　　三、把村民的宅基地价值化

　　宅基地价值化，就是把村民的宅基地，按照相应的容积率，以城市国有土地的地租或地价为基础，通过科学计算，显现村民宅基地的经济价值，城市政府颁发相应的“宅基地价值权证”。村民可以凭“宅基地价值权证”购买城市商品住房、购买标准厂房、支付城市国有土地出让金等，或者直接转让给城市政府（即政府收购）。

　　宅基地价值化，必须确保村民利益不受损失。村民通过“宅基地价值权证”，在城市某个分区购买城市商品住房的市场价值，应该比现行的“以村为单位”模式改造的同一分区相同区位的村民住房的价值更高。

　　四、村民用“宅基地价值权证”购买城市商品房

　　城市政府应该按照城中村村民的需求，建设标准厂房、城市居住小区，适当增加适合村民个体购买的“国有土地出让”，以满足村民把“宅基地价值权证”转化为厂房、住房和国有土地等，以实现村民的宅基地权益。本文用“宅基地价值权证”，购买城市商品房，实现村民宅基地权益为例进行实证分析。

　　（一）按照城、村融合，建设城市居住小区

　　按照城中村改造的年度计划，把村民需要通过“宅基地价值权证”购买城市商品房的建筑面积纳入年度的城市商品房开发计划。城市政府，按照“村民”和“市民”对住房的需求总量，城市控制性详细规划，土地公开出让的程序，开发建设城市居住小区。

　　为了避免把几个村庄简单的集聚到一起成为“大村庄”，强化村民与市民的融合，也便于房地产公司的介入，根据不同地段的住房价值，开发的小区应该至少30%以上的商品房是向城市市民供应的。杭州、深圳都有类似全部是村民住房的高层小区，由于人员素质、物业管理、环境等原因，相比周边的城市小区，价值要低很多，且不利于村民与市民的融合。

　　（二）房产公司开发，村民用权证购买城市商品房

　　房地产公司受让土地后，通过销售一部分商品房，可以获得包括村民住房在内的建设成本、配套成本、公司的运行管理费、相应的利润等。实质是通过市场方式，让房产公司代替政府，实现包括规划、建设、融资等的全程代建。纯粹的代建，会给政府带来融资的困难。政府通过适当的监管，保证商品房的质量和交付时间。村民用“宅基地价值权证”向房产公司购买城市商品房，实现村民的宅基地权能。

　　五、危旧房改造政策措施

　　（一）、开展危旧住宅安全排查，加强房屋安全源头监管。严格按照《关于开展全国老楼危楼安全排查工作的通知》（建办电〔2014〕7号）要求，继续深入开展危旧住宅房屋安全排查，建立隐患房屋信息档案，进一步明确楼幢房屋产权人、使用人的责任，同时加大宣传力度，提高产权人、使用人的房屋安全和责任意识，减少影响和破坏房屋使用安全的行为。深入开展工程质量治理三年行动，加大监督检查力度，加强质量终身责任追究，确保工程建设质量。

　　（二）、明确治理改造方式，建立健全长效机制。实行建设过程质量监管，城镇危旧住宅治理改造应当优先采取项目带动的成片改造方式，也可以采用维修加固、拆除重建或者回购处置等单独改造方式。结合本地实际，研究制定房屋使用安全管理相关法律法规，落实各方责任，逐步形成房屋产权人、使用人、物业、社区、街道协调联动的管理机制。研究探索房屋工程质量保险制度，通过市场化手段确保房屋安全。

　　（三）、规范申请程序。全体业主为城镇住宅房屋治理改造建设活动的主体。业主代表可以发起治理改造的相关活动，行政机关、企业事业单位拥有产权10%以上或者楼幢业主30%以上（按套计算）为单位职工的，由所在单位承担发起工作。所在街道（乡镇）、社区（居委会）应当给予支持。经楼幢专有部分占建筑物总面积三分之二以上且占总人数三分之二以上的业主同意的，可以全体业主名义申请治理改造，并由全体业主按照建筑面积或者按户承担相应义务。

　　（四）、明确审批事项。城镇危旧住宅房屋维修和加固、拆除重建方案应当由原设计单位或者具有相应资质的设计单位编制。维修加固项目或者在原有合法用地范围内的拆除重建项目，不再重新办理用地审批手续。对拆除重建项目，城乡规划、公安消防、园林绿化等主管部门在妥善考虑相邻关系人的利益的情况下，可以根据实际情况适当放宽容积率、层高、层数、消防、绿化等要求，具体实施细则由各地城乡规划部门会同国土资源、公安消防、园林绿化等部门制定。

　　（五）、研究解决整改经费问题，多渠道筹集治理改造资金。加大危旧房屋整改资金投入，多方筹措资金，积极引入社会参与危旧房屋改造工作顺利开展。城镇危旧住宅房屋治理改造所需资金按照“有责追债、业主主体、单位资助、政策支持、区域平衡”的原则筹集。对城镇住宅房屋造成使用危险的，责任单位或者责任人应当承担相应的赔偿责任。治理改造建设资金由全体业主按照原建筑面积比例共同分摊。属于房改购买的，原产权单位可以在维修加固、拆除重建费用20%额度内出资补助。因拆除重建增加的住宅面积可以出售，出售资金充抵建设成本或者补充危旧房综合治理专项资金。城镇危旧住宅房屋拆除重建项目涉及扩建或外迁安置的，项目用地指标、规划指标、筹措资金可以实行区域统筹平衡，必要时应当另行补充建设用地用于外迁安置。业主实际承担的建设费用原则上不得少于治理改造项目的建筑安装工程造价部分。业主承担的费用，可以使用房改房维修基金和物业专项维修基金、个人公积金（住房补贴），可以申请使用公积金贷款。城镇危旧住宅房屋治理改造项目可以列入棚户区改造计划，享受有关支持政策。对需要进行拆除建设、改建（扩建、翻建）的危险房屋，优先纳入当地棚户区改造计划。

　　（六）、实行优惠政策。城镇危旧住宅房屋治理改造项目的行政事业性收费和政府性基金依据能免则免、能减则减、能缓则缓的原则办理，涉及的经营服务性收费一律减半收费，涉及的水电、燃气、通讯、网络等管线铺设、表箱拆装位移等工程按成本价一次性收费。

　　（七）、加强城乡结合部工程建设监管。加强城乡结合部工程建设规划管控和质量安全监管，组织排查摸清现有违章建筑底数，严厉打击违法建设行为，杜绝新增违章建筑。

　　附表3： “十三五”棚户区改造规划测算表；